两会·观察
在“稳字当头、稳中求进”的总基调下，反垄断再次写入政府工作报告。3月5日上午，国务院总理李克强向全国人大作政府工作报告时表示，2022年将“深入推进公平竞争政策实施，反垄断和反不正当竞争，维护公平有序的市场环境。”
3月11日上午，李克强总理回答中外记者提问时又一次提到反垄断。他表示，反对垄断和不正当竞争，防止资本无序扩张，目的是要给依法经营的企业撑腰打气，确保各类所有制企业、内外资企业一律平等发展、公平竞争。
南都记者观察发现，在刚刚结束的全国两会上，反垄断也是一些代表委员关心的焦点话题。相较往年，今年两会反垄断的讨论热度略有下降，但围绕推进金融、数字音乐、智能小程序等垂直领域反垄断执法，增强平台反垄断合规管理能力等，有多位代表委员积极发声、建言献策。
可以发现，随着反垄断监管常态化，人们对于监管重点领域、执法精细化和公正监管，有了更多期待。与此同时，平台反垄断合规也被摆在更重要的位置。平台企业如何降低垄断风险，构建内部合规管理体系，业内也期待有更明晰的准则。
反垄断写入政府工作报告、“两高”报告
去年3月5日，李克强总理作政府工作报告时明确，“强化反垄断和防止资本无序扩张，坚决维护公平竞争市场环境。”今年政府工作报告再次将“反垄断”写入其中，同时要求“抓紧完善重点领域、新兴领域、涉外领域监管规则，创新监管方法，提升监管精准性和有效性。”
为何连续两年关注反垄断？有专家告诉南都记者，在高质量经济发展模式下，反垄断和反不正当竞争有助于打破部分企业市场地位固化的问题，让中小企业有空间、有能力成长起来，从而为社会发展提供更多的机遇，形成市场公平竞争环境。
南都记者注意到，此前中央层面在“强化反垄断”的同时，多次紧随提及要“防止资本无序扩张”，但在2021年底召开的中央经济工作会上，相关表述有了变化。会上明确，要为资本设置“红绿灯”，依法加强对资本的有效监管，防止资本野蛮生长。
这一监管思路在今年政府工作报告亦有体现。报告提及，要正确认识和把握资本的特性和行为规律，支持和引导资本规范健康发展。
南开大学竞争法研究中心主任陈兵告诉南都记者，此前强调“防止资本无序扩张”意在为资本设置“红绿灯”，但经过2021年的持续监管和穿透式监管，今年工作更强调公正监管。监管是针对市场行为而非某一类市场主体，政府对所有市场主体一视同仁。
南都记者注意到，3月11日上午，李克强总理回答中外记者提问时，回应了“为资本设置‘红绿灯’”的问题。他表示，强调要简政放权、放管结合、优化服务，反对垄断和不正当竞争，防止资本无序扩张，目的还是要给依法经营的企业撑腰打气，确保各类所有制企业、内外资企业一律平等发展、公平竞争。当然，也希望企业在发展当中都是规范健康的。
值得一提的是，3月8日发布的“两高”报告也有涉及“反垄断”的内容，最高法和最高检均明确加强反垄断和反不正当竞争司法。
在回顾2021年主要工作时，最高法报告提到，加强反垄断和反不正当竞争司法，审结垄断案件49件、不正当竞争案件7478件。探索数据权利保护规则，服务数字经济，促进电子商务发展。审理平台 “二选一”、 刷单炒信等垄断和不正当竞争案件，严惩妨碍公平竞争、损害群众利益行为。
谈及2022年工作安排时，最高法工作报告提出，加大知识产权司法保护力度。完善反垄断和反不正当竞争裁判规则。依法规范数字经济发展，保护平台从业人员和消费者合法权益。
最高检报告则提及，将持续深化知识产权综合司法保护，更好服务数字经济和创新发展。加强反垄断、反暴利、反不正当竞争司法，支持和引导资本规范健康发展。
从上述三份报告，可以看到关于“反垄断”的最新提法，同时获悉2022年的重点工作方向——即深入推进实施公平竞争政策，完善相关规则，反垄断和反不正当竞争执法司法还将继续发力，以更好地维护市场公平竞争秩序，规范企业健康发展。
代表委员谈平台反垄断：行业从无序走向有序
过去一年，反垄断监管常态化。几起平台“二选一”案重磅落地，一系列互联网巨头违法并购案，逐步明晰监管轮廓。
这波平台反垄断监管浪潮，也引起代表委员们的关注。全国政协委员、北京国际城市发展研究院院长连玉明注意到，平台企业在过去的发展中普遍热衷于构造封闭排他的生态系统，对竞争方或第三方服务不予兼容甚至直接封禁。
“可以说，平台壁垒已经成为制约平台经济成长的掣肘。如何打破行业竞争壁垒，规范市场竞争秩序，反垄断是强化数字平台监管的关键一环。”
全国政协常委、民建中央副主席、上海市政协副主席周汉民认为，平台无序扩张可能引发系统性垄断风险，不利于保护中小企业、消费者和鼓励创新。为此他去年提交相关建议，呼吁重视对平台企业的系统性垄断研究，推动《反垄断法》修订。
今年两会期间，周汉民接受南都记者采访时表示，国家高度重视反垄断问题，向阿里、美团等平台开出巨额罚单，起到了示范的积极效果。“平台反垄断监管会使得行业从无序走向有序，并引导企业之间良性竞争，将更多资源用于技术革新、服务提升和模式创新，而不是形成壁垒、限制竞争。”
全国人大代表、辽宁大学副校长杨松去年也提交了一份《关于强化网络社交领域反垄断执法的建议》。这份建议被当作全国人大重点建议进行督办，并获得市场监管总局公开回复。
今年两会期间，杨松对南都记者表示，数字经济时代的平台反垄断执法值得关注。对于当前平台运营中出现的轴辐协议、自我优待、扼杀式并购等新型垄断形态，业务部门应加强监管和执法。
同时杨松也将目光聚焦垂直领域——因担心数据垄断会阻碍创新发展，一些打着“金融创新”“互联网+金融”的旗号违法违规开展金融活动危及行业发展，为此她建议对大数据产业垄断行为作相应部署，并强化反垄断执法以防止资本无序扩张。
面对新的下行压力，稳增长被放在更加突出的位置，这也对监管的精准性和有效性提出了更高要求。南都记者观察发现，今年代表委员更聚焦垂直领域的垄断问题，对反垄断监管提出更“精细化”的建议。
比如，全国政协委员、高锋集团董事局主席吴杰庄提交的一份提案，就呼吁平台反垄断大潮中，重视小程序行业监管。
吴杰庄告诉南都记者，目前小程序行业发展迅速，平台企业利用垄断地位实施不当竞争行为已开始出现。比如有大平台对其他公司的智能小程序采取延缓审核、限制更新等不正当“卡脖子”方式，以限制其他公司发展同类业务等。他建议，有关部门切实推动、强化智能小程序领域的反垄断、反不正当竞争等监管措施。
和吴杰庄一样，全国人大代表刘晓静也将相关建议落脚在数字音乐这一垂直领域——更关注相关反垄断处罚落下之后，解除数字音乐独家版权的动作推进到什么程度。她建议，制定反垄断处罚后的相关调查落实制度，充分监督市场主体，明确取消“高额预付金”这一版权费用支付方式，杜绝一罚了之。
快递、房产经纪、知网垄断被提及，合规受关注
在平台经济领域之外，南都记者注意到，传统行业的反垄断监管也颇受关注。比如全国政协委员、西北农林科技大学教授霍学喜关注到， 作为物流产业链的末端服务系统，快递行业关系到驿站商户及从业者的基本利益，但近年来恶性竞争的问题不断。
“快递行业头部平台为遏制竞争对手，在上游对商家要求100%依托某一指定平台发货，在中游对快递企业进行信息隔绝，在末端站点进行排他性要求，对用户则强制实行扫码下载特定App，严重制约平台经济健康发展。”
为此今年两会期间，霍学喜提交了《关于完善快递行业反垄断监管的提案》，建议完善相关立法，强化规范执法，注重营造规范竞争的企业营商环境。
“和其他行业一样，房地产领域也需要反垄断。”今年两会期间，全国政协委员、中国房地产TOP10研究组联席组长莫天全在接受南都记者采访时如是说道。
在莫天全看来，房地产经纪市场集中度越高的城市，其房源信息越是大量集中在头部经纪公司手中，买方和卖方的议价能力就越弱，高额的渠道费用严重挤压了房企的利润和购房者的议价空间。他认为，“不管是推出反垄断合规指南也好，还是建立国家住房市场监管机构也好，目的都是为了行业健康良性发展。”
此外，知网涉嫌垄断也是热话题。不久前，九旬老教授赵德馨状告知网一事引起舆论关注，今年两会期间多位代表委员就此发声。
全国政协委员、云南联通党委书记兼总经理张云勇认为，公众对知网利用数据资源收费和获利过高的质疑一直存在，建议知识平台慎用手中“权力”，让检索和查重服务能够真正普惠到知识分子和广大师生。全国人大代表苗振林则建议，加强科技文献资源共享服务平台建设。
聚焦垂直行业涉嫌垄断问题的同时，代表委员们也对如何推进反垄断监管建言献策。为防止出现“掐尖式”并购，全国人大代表、重庆市人大常委会副主任、民建中央常委沈金强建议，完善经营者集中审查制度，优化当前主要以营业额为依据的经营者集中申报标准。
民革中央指出，面对快速发展、不断迭代升级的平台经济模式，当前立法、执法以及司法环节的监管均存在一定的滞后性。为此建议将数据作为主要的监管要素，加强技术嵌入式监管和实时动态监管，如以市场份额动态流量预警进行反垄断监管，在此基础上形成智能化的数据治理体系。
全国政协委员、北京金台律师事务所主任皮剑龙提交的反垄断提案，则将重点放在平台反垄断合规上。他建议，加快制定国家层面平台经济领域反垄断合规工作指引。通过构建合规管理标准体系，帮助企业降低垄断风险，同时发挥第三方评估力量，不断降低行政机关的执法成本，推动反垄断执法从威慑走向指引。
沈金强也建议，在强化反垄断、反不正当竞争执法同时，对中小企业采取指导、协商、激励等柔性手段实现监管目标。加强对中小企业的合规指导，帮助引导企业建立自主合规审查机制，增强企业法律意识和维权本领，推动市场主体自我约束、合规经营。
全国人大代表、广东省市场监管局局长麦教猛接受南都记者采访时表示，2022年广东市场监管部门将多举措强化竞争政策基础地位，其中包括密切关注平台经济领域市场竞争状况，加紧制定出台“平台企业反垄断合规指引”等政策措施。
反垄断法修订，纳入全国人大重点工作安排
南都记者盘点发现，相较网络暴力、妇女儿童权益保障、碳中和、托育养老等话题，今年两会反垄断的讨论声量不算突出。从公开报道情况看，代表委员专门就反垄断提交相关建议的数量，也较往年有所减少。
这或许与反垄断执法日趋常态化，监管规则逐渐明晰有关。南都记者梳理最近三年全国两会的反垄断声音发现，一些代表委员关于加强平台经济领域执法、扩充执法编制等建议，已经陆续落地。
2020年全国两会上，互联网反垄断频频被提及。尤其是针对平台“二选一”行为，多位代表委员表示担忧——有的认为这会让饱受疫情影响的中小企业“雪上加霜”，也有的提出平台“二选一”会使消费者失去比价的优势，无法享受竞争带来的价格福利。
如何破解互联网反垄断难题，当时多位代表委员呼吁完善立法、加快修法进程。在接受南都记者采访时，全国人大代表李守镇表示，鉴于目前互联网反垄断领域存在越来越多侵犯消费者合法权益的问题，反垄断法修订可以步子迈得更大一点，考虑增加更多的互联网条款。
2020年底，中央释放“强化反垄断和防止资本无序扩张”的信号，随后《反垄断法》首度罚到互联网，三家平台企业因未经申报实施经营者集中被罚50万元。
回顾2021年的全国两会，平台反垄断的讨论热度持续上升。反垄断修法、强化反垄断力度、扩充执法编制、加强反垄断执法能力建设，创新监管等声音屡屡出现。
比如全国人大代表、中国电视剧编剧工作委员会副会长赵冬苓曾连续三年提了和反垄断相关的建议。2021年3月，她接受南都记者采访时呼吁，增加反垄断执法编制，在公务员招录中，扩大对法学、经济学和计算机方向人才的吸收。
关于执法扩编的建议，在2021年有了集中的回应。当年11月，国家反垄断局挂牌成立，标志着我国公平竞争政策和反垄断执法工作进入新的阶段。去年市场监管总局在国考中首度招录18名反垄断公务员，执法人员编制在一定程度上得到扩充。
值得一提的是，2021年中国还迎来反垄断监管大年。据南都记者统计，市场监管总局反垄断局官网公开披露了164起反垄断行政执法案件，罚单合计超过233亿元。其中过半涉及互联网企业，3起平台“二选一”案划清相关行为底线，85起并购“抢跑”案均开出顶格罚单。
至于反垄断修法问题，一直以来深受代表委员关注。早在2015年，全国人大代表、上海市工商联副主席樊芸曾提出修改《反垄断法》的议案。今年两会期间，她参与南都“两会·大家谈”之平台反垄断专场讨论时表示，应处理好《反垄断法》与《反不正当竞争法》《电商法》《消费者权益保护法》等法律的衔接关系，并在修法中予以回应。
2021年10月，《反垄断法》修正草案首次提请全国人大常委会会议审议。3月8日，全国人大常委会工作报告指出，今年预安排审议40件法律案，其中包括修改《反垄断法》。
南都记者注意到，今年全国两会，也有代表再就反垄断修法提出相关议案。结合市场监管工作，全国人大代表、民建山西省委副主委、山西省市场监管局一级巡视员李志强在关于修订《反垄断法》的议案中提出六方面的意见，包括针对互联网和平台经济行业危害后果严重的垄断行为加大惩罚力度，增加专章规制平台滥用控制权行为等。
另据南都记者了解，十三届全国人大五次会议秘书处透露，到3月8日12时，大会秘书处共收到代表提出的议案487件，其中绝大多数为法律案。结合全国人大常委会工作要点和立法计划，代表提出修改公司法、反垄断法等法律的议案，这些立法项目都已纳入今年常委会的重点工作安排。
出品：南都反垄断课题组
采写：南都记者李玲
